2021年，全國國有土地使用權(quán)出讓收入高達8.7萬億元，成為地方財政的“頂梁柱”；然而，僅僅三年后，這一數(shù)字驟降至4.87萬億元，幾近腰斬。連續(xù)三年兩位數(shù)負增長，不僅宣告了“土地財政”時代的終結(jié)，更揭示了中國地方財政運行邏輯的深刻重構(gòu)。土地出讓收入的斷崖式下滑，并非簡單的房地產(chǎn)周期波動，而是財政結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式乃至治理邏輯的全面轉(zhuǎn)型信號。
一、土地財政退潮：從“快錢”到“一次性賬”
土地財政的退潮，首先暴露的是地方財政收入結(jié)構(gòu)的脆弱性。過去，地方政府依賴土地出讓金維持高支出、高投資，形成“以地生財—以財養(yǎng)地”的循環(huán)。如今，這一循環(huán)被打破，地方政府不得不通過“一次性動作”維持賬面平衡：集中上繳利潤、盤活存量資產(chǎn)、加速變現(xiàn)國有股權(quán)和土地房產(chǎn)。這些舉措雖在短期內(nèi)填補了財政缺口，卻透支了中長期的家底。
非稅收入的異常增長，正是這種“一次性賬”的典型體現(xiàn)。2024年，全國非稅收入達4.47萬億元，增長超過20%，遠高于稅收收入的下降幅度。這種“拆東墻補西墻”的做法，雖緩解了當(dāng)期壓力，卻難以為繼。優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)一旦出清，未來將面臨更大的籌資困境。土地財政的退潮，不僅是一次收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更是對地方財政可持續(xù)性的嚴峻考驗。
二、土地金融“上岸”：風(fēng)險從預(yù)算表轉(zhuǎn)向資產(chǎn)負債表
土地出讓收入的減少，并不意味著土地在地方財政和金融體系中的作用減弱。相反，土地正以另一種形式——金融資產(chǎn)——繼續(xù)扮演關(guān)鍵角色。地方政府通過專項債、城投平臺等方式，將土地注入項目主體，作為資本金或抵押物，撬動銀行貸款和債券融資。土地從“第二財政”轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑隗w系的核心抵押品，風(fēng)險也從當(dāng)年的財政收入波動，轉(zhuǎn)向未來多年的債務(wù)償還壓力。
這種“土地金融化”的操作，短期內(nèi)緩解了財政壓力，卻將風(fēng)險深埋于未來。人口流入、產(chǎn)業(yè)集中的城市，土地仍有價值支撐；而人口流出、產(chǎn)業(yè)薄弱的地區(qū)，土地則可能成為“包袱”。當(dāng)土地?zé)o法按預(yù)期價格變現(xiàn)，城投平臺的資產(chǎn)端和現(xiàn)金流端將同時承壓，金融體系的滯后風(fēng)險也將集中暴露。土地財政的退潮，不僅是財政問題，更是金融穩(wěn)定的潛在威脅。
三、財政空間被擠壓：剛性支出與債務(wù)利息的雙重夾擊
收入端的“一次性賬”只是問題的一面，支出端的剛性增長則進一步壓縮了地方財政的回旋空間。2024年，全國一般公共預(yù)算支出達28.46萬億元，增速明顯高于收入。教育、社保、衛(wèi)生等民生支出持續(xù)增長，債務(wù)利息支出也逐年攀升，擠占了本就有限的可用財力。
一些地方債務(wù)付息支出已占一般公共預(yù)算支出的兩位數(shù)，形成“償債與發(fā)展此消彼長”的擠出效應(yīng)。財政自給率的持續(xù)下降，更揭示了地方財力的脆弱性。多數(shù)省份自給率長期低于50%，部分地區(qū)甚至低于40%。在缺乏中央轉(zhuǎn)移支付的情況下，連基本運轉(zhuǎn)都難以維持，更遑論逆周期調(diào)節(jié)。一旦經(jīng)濟下行或外部沖擊來襲，地方財政將陷入“被動削減—延緩撥付—拖欠累積”的惡性循環(huán)。
四、兩個指標(biāo)下的財政圖譜：從“風(fēng)險感知”到“分類施策”
在土地財政退潮的背景下，判斷地方財政風(fēng)險，需關(guān)注兩個核心指標(biāo)：財政自給率與廣義土地依賴度。前者反映地方自身造血能力，后者揭示對土地收入的敏感程度。將兩者結(jié)合，可勾勒出四類財政類型：
穩(wěn)健型：自給率高、土地依賴度低，具備較強抗風(fēng)險能力；
高杠桿型：自給率高但土地依賴度高，需警惕資產(chǎn)價格波動；
轉(zhuǎn)移支付依賴型：自給率低、土地依賴度低，需穩(wěn)定中央支持；
高風(fēng)險型：自給率低、土地依賴度仍高，亟需債務(wù)整頓與支出重構(gòu)。
這一分型不僅為風(fēng)險監(jiān)測提供量化工具，也為差異化政策提供依據(jù)。高風(fēng)險地區(qū)應(yīng)嚴控新增隱性債務(wù)，壓縮低效土地儲備；穩(wěn)健型地區(qū)則可探索稅制改革與公共服務(wù)創(chuàng)新，培育長期稅源。
五、重建財政根基：從“賣地”到“養(yǎng)人”
土地財政的退潮已成定局，地方財政的再平衡勢在必行。短期看，需穩(wěn)妥推進隱性債務(wù)的摸底、分類與化解，防止集中性風(fēng)險暴露。中央已通過專項債限額動態(tài)安排、再融資債置換等方式提供支持，但需與土地儲備、城投擴張的約束同步推進。
中期看，關(guān)鍵在于重構(gòu)財政收入與支出結(jié)構(gòu)。稅制方面，應(yīng)提升與產(chǎn)業(yè)、消費相關(guān)稅種的地方分享比例，激勵地方優(yōu)化營商環(huán)境、培育長期稅基。房地產(chǎn)領(lǐng)域，則需將一次性土地出讓收入，轉(zhuǎn)化為持有、交易環(huán)節(jié)的長期稅收，降低對成交規(guī)模的敏感度。
更重要的是，地方政府必須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，從“賣地擴張”轉(zhuǎn)向“養(yǎng)人育產(chǎn)”。將有限財力投向教育、醫(yī)療、科技、城市更新等人力資本與公共服務(wù)領(lǐng)域，提升人口與產(chǎn)業(yè)的黏性。一個財政自給率穩(wěn)步提升、土地依賴度逐年下降、債務(wù)利息占比可控的城市，才能在外部沖擊中守住底線、贏得未來。
六、結(jié)語：退潮之后，財政之根須扎進土壤
賣地退潮，是一場財政周期的終點，也是發(fā)展模式的起點。它撕開了土地財政的幻象，暴露出財政結(jié)構(gòu)、金融杠桿與治理邏輯的深層矛盾。但危機亦是轉(zhuǎn)機，唯有利用這一窗口期，推動財政體制、稅制結(jié)構(gòu)與政績考核的根本改革，才能將財政之根，從“地”轉(zhuǎn)向“人”，從“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“產(chǎn)業(yè)”。
幾年后再回望，2021至2024年這三年，或許正是中國地方財政從“土地依賴”走向“制度自立”的歷史分水嶺。前提是，今天的每一步選擇，都不再寄望于下一場賣地狂歡，而是真正把財政錨定在真實、可持續(xù)的經(jīng)濟與社會土壤之中。
來 源：商賈視線
編 輯：liuy
